《值班律师制度相关问题分析》
于 敏
江苏世君律师事务所 律师
摘 要：值班律师制度在我国已初步确立，并逐步推广和完善。但在推广和完善的过程当中不乏存在诸多问题。建立及完善值班律师制度是我国诉讼制度改革的要求之一。因此，我们国家应该在积极学习和借鉴域外关于值班律师制度的合理之处，结合我国的基本国情，充分发挥出值班律师制度的优越性，为我国的法制改革和国家法制事业的发展做出贡献。
关键词：值班律师制度 法律援助 诉讼权利
一、值班律师制度概述
值班律师制度起源于15世纪的英国，当时处于社会底层的穷人因为无力聘请私人律师，在诉讼中很难得到公平公正的对待，苏格兰国王就颁布法律要求律师必须免费为穷人提供法律服务。[1]所以在值班律师其原来说是为了穷苦百姓设置的一项制度，该制度的有效运行需要来自律师自身的道德素养和对穷苦大众的同情及怜悯之心。但是仅仅依靠律师们的正义之心根本无法满足社会大众的需求，因此在19世纪40年代末的时候，该制度就上升为国家层面的法律援助制度。在之后的不断发展中，越来越多的国家意识到法律援助的重要性，开始大力发展和提倡律师援助行为，因此，律师值班制度迎来了发展的黄金时期。
关于律师值班的概念，学界也存在不同的声音。有学者认为，“法律援助值班律师，是指由法律援助机构指派，在警察讯问、法庭审判等诉讼阶段免费为当事人提供即时法律咨询、指导、或者作为被指控人的代理人，帮助被指控人申请延期审理、进行保释听证或者处理其他法律事务的律师。”[2]也有学者认为，“所谓值班律师制度是指由国家出资，不审查申请人的经济状况和案件标准，指派律师及时、便捷地为被追诉者提供法律咨询和意见等帮助的法律援助制度。”[3]在各种关于值班律师的概念大讨论的的前提下，诸多学者可能对值班律师的定义在表述上有些不同，但共同点也是很明显的，如经费来源，委派主体，办公地点，服务内容，申请条件等。综上，笔者认为值班律师是指以政府财政作为经费保障，由各级法律援助机构指派在法院、看守所等机关内部值班，在提供服务时不审查当事人的经济状况和案由，为当事人提供即时的法律帮助的律师。从中我们不禁会问值班律师与法律援助究竟存在什么样的关系，我们可以来进行简单的探讨。法律援助制度，是国家对没有经济条件聘请私人律师的公民，审查其是否符合接受援条件，通过减、免收费来保障其获得法律帮助的司法救济制度。[4]两者均由法律援助机构进行管理和委派，且两者适用的前提之一均为被追诉人没有辩护人，但两者在享有的诉讼权利以及可以参与的诉讼过程等方面仍存在较大的差异。具体来说，在律师被指定为法律援助律师后，其和辩护人一样，享有完整的诉讼权利，而且可以全程参与诉讼，而值班律师则无法享有完整的诉讼权利，也无法全程参与诉讼。因此，值班律师和法律援助还是存在较大的区别，值班律师制度有自身的特点。
1、值班律师提供服务是政府的责任，具有无偿性
同法律援助制度一样，值班律师提供的服务是政府行为或者是国家行为，是现代法治社会的内在要求。[5]这就表明了值班律师是国家的一项无偿服务，在许多国家的值班律师制度规定和司法实践中，值班律师的费用是属于国家或者地方财政支出，值班律师需要无偿向民众提供专业的法律服务。
2、值班律师类型多样化，具有广泛性
根据值班律师的职责或者所涉领域等不同，国外值班律师类型的划分具有多样性。纵观世界各国和地区，值班律师类型最多的就是加拿大，有着非常专业化的分类标准。[6]我国的律师并没有这么详细的划分种类，仅仅是安排在不同的场所对不同问题的人群提供专业服务。但是值班律师存在在诉讼的不同阶段，《认罪认罚办法》规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更措施等法律帮助。”据此，适用认罪认罚从宽制度审理的案件，在诉讼的任何阶段，被追诉人均可以获得值班律师的法律帮助，值班律师广泛存在于各诉讼阶段。
3、提供服务的及时性和办公场所的临时性
值班律师制度最大的特点就是在于其申请服务的简单便捷，当事人只要有需求，都可以免费申请值班律师提供即时法律咨询与指导。在值班律师制度中，政府居于主导地位，政府的责任是为经济困难的公民提供法律帮助。从社会角度讲，值班律师制度是一种“社会保障制度”，国家通过发挥值班律师的作用，为贫困者提供法律帮助，平等地享有国家司法资源，改善全体社会成员参与社会、经济和法律生活的程度。[7]
我国法律援助机构的设立基本上与我国行政区划的级别划分是一致的，但是，根据行政区划设立的法律援助机构却满足不了日益增长的社会法律服务需求。[8]为了更好地发挥法律援助制度的作用，设立值班律师制度可以更好地弥补法律援助机构在办公场所设立方面的不足。值班律师在办公的需求并没有特别的需要，没有行政级别限制，没有场所数量要求，仅仅是在其值班的地方为群众提供专业的法律服务，这样不仅节省了时间，让其工作变得效率更高。
二、域外值班律师制度的考察与评析
为了我们能够更好地完善我国的值班律师制度，借鉴国外优秀的制度是必不可少的。值班律师制度起源于国外，在经过了长时间的发展和实践，已经变得十分完善，我国现在处于法律制度建设和改革的关键时期，有必要去学习国外的优秀制度，然后结合我国的基本国情，发展适合我国现阶段的值班律师制度。下面我们将对部分国家的值班律师制度进行探讨和学习。
（一）英美国家的值班律师制度
值班律师制度最早起源于英国，经过英国长时期的实践发展已经变成十分成熟。起初，英国律师为贫困穷人提供服务是作为一种慈善行为，在《1949年法援助与咨询法》颁布后将其确定为属于国家责任的国家行为，并由国家财政负担。在英国法律援助体系中，值班律师计划申请值班律师计划不需要审查经济条件和案情指的是刑事值班律师（警察局和法庭），而获得法律咨询与帮助和民事、刑事法律援助代理则需要申请当事人的经济条件和案情。[9]警察局值班律师是相对较为灵活的，不仅能够面对面提供法律服务，也能够通过电话进行专业的法律咨询。电话通过警察局拨通并记录在案，警察局会通知值班律师进行服务，如果不能及时到场则换另外的值班律师进行服务。这样下来不仅能够节约时间成本，更好地为民众提供服务，也能够给群众提供行使权力的途径，防止警察局有滥用职权的行为发生。英国的法院值班律师计划即由法律援助机构根据法院具体需求派驻值班律师，有的法院每天都有一名值班律师，而有的法院每周只有一天安排值班律师。[10]在美国，芝加哥协会启动的“在庭律师”项目同样如此，即律师协会向交通法院和十一个刑事法院派驻律师，保证每个法院每周都有值班律师，但是会视法院具体需求安排律师值班，有的法院每周一到两天有值班律师在庭，有的法院每周三到四天有值班律师在庭。
可见，英美国家的相关机构向法院派驻值班律师是视不同法院的具体工作需求而合理设置的，既可以合理配置律师资源，又能保证每一个有需要的被告人及时获得值班律师的帮助。 因此，我国可借鉴上述经验，由各地的法律援助机构考察当地法院，针对法院具体工作需求设置值班律师服务岗位。
（二）加拿大的值班律师制度
加拿大值班律师可以分为以下三类：一类是电话咨询值班律师；一类是法院值班律师；另一类是延伸服务值班律师。其中，法院值班律师覆盖的范围最广，通常所指的值班律师便为法院值班律师。为保障值班律师提供服务有效性，大部分值班律师会提前半小时来到法庭，等待法庭上班。在法庭审理的过程中，如果被告人需要值班律师提供服务的，只需向法庭申请即可，不需要填写申请表，也不需要缴纳任何费用。值班律师提供的服务主要包括以下内容：告诉法庭事宜、阐释罪名和刑罚、提出辩护意见、査看蝥察报告、询问检察官、帮助当事人提起法律援助申请。[11]如果当事人进行无罪辩护的，则值班律师无权代理当事人参与庭审。在加拿大，值班律师的选拔有严格的程序，例如，在安大略省，申请值班律师的律师需要签署一份值班律师保证书，保证参加为期三个月实习活动。[12]实习结束，值班律师获得一份业绩反馈表，地区主任或者负有监督职责的值班律师将决定是否同意申请人成为值班律师或者要求申请人再接受一次三个月的实习活动。在值班律师上任之后独立开展工作之前，法律援助办公室安排经验丰富的值班律师对其进行传帮带，主要方式为：带领新上任值班律师参与旁听以及接受技能培训等。
（三）新西兰的值班律师制度
在新西兰，设立值班律师制度的目标是通过在每个地区的法院安排值班律师，为受到刑事指控却没有私人律师的被告人提供帮助，保证刑事被告人合法的诉讼权利。新西兰值班律师的种类比较单一，值班地点就在各地法院，所以也叫法庭值班律师律师。他们的服务对象是受到了刑事指控但却没有委托律师的刑事被告人，也就是任何被告人在没有私人律师的帮助下都可以使用值班律师制度，并且，值班律师会为刑事被告人提供免费的法律服务和帮助。对刑事被告人而言，他们通常只在案件到达法庭的第一天时才可以获得值班律师的帮助。[13]
新西兰值班律师的职责主要有：（1）处理被告人想要进行有罪或无罪辩护当天就可以进行的事项，解释一项指控的性质和严重程度；（2）申请案件延期审理或者保释；（3）帮助有需要的当事人申请法律援助；（4）代表被告人陈述量刑意见；（5）履行由司法部长指定的其他职责等。[14]但新西兰值班律师存在一定的限制，即只有在案件达到法庭的第一天，当事人才可以获得值班律师的帮助。此外，在第一天提供帮助之后，值班律师一般情况下不能代理该案件，如当事人无法支付另行申请律师的费用，则应当申请法律援助律师。
（四）日本的值班律师制度
日本值班律师的兴起并非来源于法律规定而是司法实践。在20世纪90年代，尽管没有法律规定甚至缺少经费的支持，但为保障当事人的权利，在当事人处于犯罪嫌疑人阶段时，日本各地律师协会便为其提供律师帮助。之后，该制度演变为值班律师制度，并于1992年由日本律师联合会和全国各地的地方律师协会联合确立。[15]
日本值班律师之所以能够取得良好的运行效果，得益于律师界和司法界的大力支持。从律师界的角度来看，日本律师界一直为保障犯罪嫌疑人的人权进行呼吁和努力，此外，在值班律师制度的建立过程中，律师、律师联合会多次进行讨论、论证、宣传并争取有关部门的支持；从司法界的角度来看，日本最高法院、法务省、检察厅以警察厅均配合值班律师工作的开展，给予了大力的支持。
世界上还有一些国家也同样存在值班律师制度，像澳大利亚等国家，在此并不一一赘述。虽然不同的国家根据自己的国家情况不同程度的发展了值班律师制度，但不可避免的都存在一些共性。就是我们上文提到的值班律师的特点，这些特点存在于每一个国家的值班律师制度中，也正是该制度与其他制度的不同之处及优点。我们国家可以从中学习和借鉴到许多先进的想法与我国的具体国情相结合发展出具有中国特色的值班律师制度。
三、我国值班律师制度的现状
2006年7月，联合国开发计划署和我国商务部、司法部共同确定河南省焦作市修武县作为我国首个“法律援助值班律师制度”项目试点，为犯罪嫌疑人、被告人提供 “急诊式”法律帮助。2007年8月，河南省司法厅在全省范围增加 20 个试点单位，试点工作扩展至省辖市中级人民法院和看守所，此后法律援助值班律师制度相续在全国范围内展开。继河南省试点成功后，值班律师制度在全国各省市逐步推行。2014年，中央深化体制改革领导小组正式将“在法院、看守所设置法律援助值班律师办公室”列为司法体制改革的重要内容。这标志着法律援助值班律师制度被纳入国家司法体制改革的整体框架之中，也使得这一制度的发展迎来最大的战略机遇。2015年中央深化司法体制和社会体制改革将法律援助值班律师工作作为一项重要改革任务，中办、国办 《关于完善法律援助制度的意见》对建立法律援助值班律师制度提出明确要求，“两高三部”联合制定的以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度试点、严格排除非法证据等多个规范性文件均对法律援助值班律师工作作出明确规定。
2017年8月28日，最高人民法院等五部门联合印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《意见》）对值班律师的产生方式、工作地点、工作方式、工作内容以及监督管理等方面进行规定。按照《意见》的相关规定，值班律师是由法律援助机构在人民法院、看守所派驻，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。目前，全国共建立看守所法律援助工作站2300余个，覆盖率达到88%，人民法院法律援助工作站1700余个，覆盖率51.7%。部分省市实现了看守所、人民法院法律援助工作全覆盖，仅今年各地法律援助值班律师就为犯罪嫌疑人、被告人解答咨询16.7万余人次，转交法律援助申请1.9万件。[16]
但是，在值班律师制度的实践中，值班律师制度普遍存在定位不够准确、运行保障机制不完善、没有统一的人数和资质限制、看守所等地方设立和运行值班律师制度困难等问题。
四、值班律师制度的完善路径
基于上文的论述，我们知道值班律师制度仍存在一些问题等待解决。有些问题是区域性的，有些问题是普遍存在的。本文通过对与值班律师制度相关的法律、文件、新闻等的研究，分析值班律师制度的实施情况，由此提出完善措施以期进一步完善我国的值班律师制度。
（一）推动立法直接规定值班律师制度
2017年8月29日出台了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，该文件对值班律师的产生方式、工作地点、工作方式、工作内容以及监督管理等方面进行规定，为第一部较为系统、完整规定值班律师制度的全国性指导文件，较为全面地规范了法律援助值班律师制度，标志着我国值班律师制度基本确立，也标志着值班律师工作进入了全面发展、完善的新阶段。
此外，全国人大常委会将值班律师制度作为辅助配套制度嵌入刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点，为值班律师制度纳入国家立法奠定了基础。在以后国家立法的过程中，我们可以借鉴别国专业化、细致化的值班律师制度的有益经验，如加拿大。一方面，在《中华人民共和国刑事诉讼法》中规定值班律师制度，明确值班律师制度是我国刑事诉讼体系的不可缺少的部分，赋予值班律师行使我国刑事诉讼法规定的辩护人权利；另一方面，进一步明确司法机关支持配合值班律师工作的职责，为值班律师制度提供制度层面的保障。
（二）界定值班律师的主体范围
各国关于法律援助值班律师模式的选择，可以概括为三种：专职律师模式、社会律师模式和混合模式，三种模式各有自身的优势与劣势。[17]基于我国的现状，专职律师模式和社会律师模式难以实现。第一种模式下，我国当前严重缺少法律援助专职律师，想要实现看守所、法院每天安排值班律师轮流值班极为困难，所以第一种模式目前来说条件还未具备。而报酬较低也难以吸引足够的社会律师，故而第二种模式也存在难以推广的情况，综合来看还是第三种模式即混合模式更为适合，采取法律援助值班律师与社会律师相结合的方式更为实际。
（三）明确定位值班律师
值班律师作为我国法律援助体系的一环，应该不同于以往的法律援助律师，有其自身的特点。从一些国家和地区有关值班律师制度的规定中可以看出设置该制度的重点是给犯罪嫌疑人、被告人一些必要的法律解惑，以保障犯罪嫌疑人、被告人在出庭前有机会获得更充分的、最低限度的法律意见和相关指导，[18]并不提供取证、出庭辩护等工作。这一点在《关于开展法律援助值班律师工作的意见》也予以明确，符合值班律师的特点。
一方面，清晰厘清相关基本概念。我国值班律师制度已运行了十余年，但至今仍然有很多学者、律师、司法人员将“值班律师”概念与“律师值班”等相关概念混淆。律师值班是对律师在法律援助工作站和12348法律咨询热线平台值班工作的统称，而值班律师是指在侦查机关办案场所、人民法院设立的针对刑事诉讼案件嫌疑人、被告人提供相关法律服务的律师。法律援助主要强调获得律师帮助的无偿性，值班律师的则需注意其服务的零门槛、及时性和临时性，以及不具备出庭辩护的职能。
另一方面，明确值班律师的服务对象及享有的权利。目前值班律师的服务对象为犯罪嫌疑人、被告人，但在针对看守所关押的已决犯、被害人或自诉人及其近亲属、在押犯人的问题上还存有争论，有待司法实践中进行完善。同时根据上述论述，值班律师具有辩护人身份，享有辩护人在审前程序中应享有的权利，会见权、阅卷权以及在场权是值班律师权利的应有之义。[19]
（四）完善值班律师制度运行保障机制
1、健全经费管理及保障机制
对申请法律服务的当事人而言，值班律师的服务是无偿的。但是在值班律师付出了劳动，应当获得相应的工作报酬。充足的经费作为保障是顺利开展值班律师制度的基本条件之一，没有可靠的经费来源，值班律师的服务质量就无法保证。加大经费保障的力度是激励越来越多优秀律师从事社会公益事业的有效途径。根据《法律援助条例》的规定，法律援助的经费是列入各级政府的财政预算，由政府负担。解决此问题是多方面的：
首先，在国家层面，应加大财政投入力度，建立值班律师制度的专项基金，并且随着该制度的发展，基金额度会随之提升。
其次，值班律师制度应该从法律援助经费划拨出特定的专项资金作为值班律师的补贴，用以保障值班律师制度的正常开展，不断提高补贴标准。
最后，应当多渠道的筹集资金，拓宽资金来源。除了政府资金的支持，作为一项民生工程，可以发动社会各界力量，实现经费的灵活多样化。
2、创新律师的资质选择和培训管理监督机制
值班律师制度顺利开展实施需要充足的专业人才队伍作为保障，我国目前缺乏相应的专职律师。随着我国法治化程度加深，各地律师事务所和律师的数量都在不断增长，如何选择律师、如何管理律师成为需要深思的问题。
在值班律师的资质选择问题上，要提高值班律师队伍专业化水平。国外很多国家都对值班律师设定了一定的准入门槛，比如在英国要想成为值班律师需要通过专门的资格考试，在杭州按照标准来推进值班律师队伍专业化建设，提高律师的准入门槛，准入资质原来是2年以上执业经历，现在要求执业3年以上，而且是要求律师承办10件以上的刑事案件。鉴于我国目前各地区律师资源不同，按统一的标准确定资质存在困难，通过分区域进行处理更为合理。
在值班律师的培训方面，各地出台的措施均提到要加强培训，统一进行培训操作同样阻碍，将培训工作纳入日常工作考核机制更为合适，根据律师的个人时间调整培训计划。同时，同时，可以充分利用网络资源，实行网络授课
3、建立值班律师工作质量评估机制及创新激励机制
对值班律师在值班期间的工作进行评估，评估可根据情况采取多种形式，依据评估结果与值班补贴挂钩，同时与律师考核挂钩，对于工作优秀的值班律师予以奖励，做到有奖有惩、客观科学。
同时，还应注重荣誉奖励，对于参与热情高的律师事务所，可以在人才培养、项目分配、扶持发展、综合评价等方面给予支持。
4、建立健全协调配合机制
值班律师工作场所的建立、办公设施的配备以及服务通道的畅通在很大程度上依赖于侦查机关、人民检察院、人民法院办案人员的协同配合，因此构建完整的协同配合机制显得尤为重要。
在各级政法委的统一领导下，司法行政部门应当与侦查机关、检察机关、审判机关进行协商讨论，制定适合本地区实际情况的机关内部工作条例，将协助值班律师的工作职责规范化，同时明确责任主体和责任形式。积极打造法律职业共同体，在法律框架内相互制约、配合。[20]
（五）实现与相关制度的衔接
1、与认罪认罚从宽制度、刑事速裁程序的衔接
《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中指出要充分发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。事实上在之前出台的有关认罪认罚从宽制度及刑事速裁程序的相关文件中，均提到了建立值班律师制度。值班律师在认罪认罚从宽制度中的特殊职责是在检察官向嫌疑人讲解认罪认罚从宽制度的适用情形并出示认罪认罚告知书后向嫌疑人分析该制度的自愿性、简易性以及可能发生的法律后果，并根据检察官提出的量刑建议向嫌疑人分析是否合理，由其自愿选择是否适用。若嫌疑人选择适用，由值班律师见证签署具结书，并可以对检察机关量刑建议提出意见。
在具体实施过程中，值班律师应当向犯罪嫌疑人、被告人说明速裁程序的基本情况，比如其是否满足条件、其享有的权利和适用程序的法律后果等，以此保障犯罪嫌疑人、被告人的程序选择权和知情权等，同时可以帮助犯罪嫌疑人、被告人进行量刑协商建议，但没有必要为犯罪嫌疑人、被告人提供出庭等服务。
2、与刑事辩护全覆盖工作的衔接
要实现刑事辩护全覆盖，法律援助将承担起更多的责任。因此，值班律师制度与刑事辩护全覆盖工作的衔接其实就是值班律师制度与传统法律援助工作的衔接。模板化的值班律师工作卷宗，将值班过程中所提供的服务按人按案记录在册，便于后续法律援助律师查阅，减少工作的重复，尽量提高刑事诉讼效率，同时也可以避免前后矛盾不一致。
注释
[1] 宫晓冰：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年第1页。.
[2] 郑自文、郭婕：《探索建立中围特色的法律援助值班律师制度》，《中国司法》2006年第12期。
[3] 吴小军：《我国值班律师制度的功能及开—以认罪认罚从宽制度为视角》，《法律适用》2017年第11期。
[4] 王敏远：《刑事诉讼法学》，北京：知识产权出版社，2013年第444页。
[5] 张耕：《法律援助制度比较研究》，北京：法律出版社，1997年第4页。
[6] 加拿大值班律师类型主要有刑事电话咨询值班律师、民事电话咨询值班律师、家事法值班律师等。
[7] 石贤平：《当前我国法律援助功能性障碍与政府部门缺位的调查与思考》，法学杂志，2010年第1期。
[8] 刘丹：《我国法律援助制度的现状和完善》，湖南社会科学，1999年第3期。
[9] 宫晓冰：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年第6页。
[10] 资料来源于2018年英国值班律师轮值表。
[11] 白春花：《法律援助值班律师制度比较研究》，河南司法警官职业学院学报，2008年第4期。
[12] 赵鹏：《我国值班律师制度的构建》，吉林大学2012年硕士学位论文。
[13] 郑自文：《新西兰法律援助制度及其最新发展》，中国司法，2007年第7期。
[14] 郭婕：《法律援助值班律师制度比较研究》，中国司法，2008年第2期。
[15] 白春花：《法律援助值班律师制度比较研究》，河南司法警官职业学院学报，2008年第4期。
[16] 材料来源于2017年司法部举行的主题为“法律援助值班律师制度”的新闻发布会。
[17]李天忠，徐琼.构建我国法律援助律师值班制度[J].中国司法，2011（11）：91-93.
[18]王淑华，张艳红.探索建立中国法律援助值班律师制度[J].中国司法，2009（05）：89-92.
[19]王瑞剑、冀梦琦 ：《律师帮助权视野下的值班律师权利探析——以认罪认罚案件为视角》，《山西省政法管理干部学院学报》，2017 年 9 月。
[20] 李立家 ：《我国法律援助值班律师制度的设想与实践——以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角》，《中国司法》，2017 年第 6 期。
