12月25日下午,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》规定了试点地区监察委员会可以采取的相应措施。其中列举的最后一项“留置”措施因可能被视为行政监察机关“双指”和侦查机关“指定居所监视居住”的替代措施而引起广泛关注。笔者认为,留置作为监察委员会的一项约束被调查对象人身自由的措施,在行使初期必然存在扩大化适用的可能性和不适当侵犯个人私权利的风险,因此亟待出台必要的配套规定,将留置权关进制度的笼子里。笔者在比照现行相关规定以及暂停适用的相关规定的基础上,提出以下七点关于留置权行使相关配套制度设立的建议,供诸法律同仁批评指正:
一、全国人大或其常委会应对留置权的性质予以明确。
由于留置权本身是限制被留置对象人身自由的措施,涉及个人私权利的剥夺,而被留置对象往往又是身份较为特殊的人员,因此留置权的定位必然存在一定的敏感性。但不从官方角度定位这一措施,又会引发各方猜想,如近来有媒体将“留置”与“搜查”并立,解读为监察委所具有的“强力措施”。笔者认为,留置权性质应当由全国人大或其常委会进行明确。应当考虑的是,虽然相应法律规定暂时调整或者暂时停止适用,但留置权不能超越《行政监察法》和《刑事诉讼法》关于监察措施、刑事强制措施和侦查手段的相关规定。在这个前提下,留置权的职能性质应当类似于《行政监察法》第二十条第(三)项规定的“两指措施”和《刑事诉讼法》第七十三、七十四条规定的“指定居所监视居住”强制措施。下述关于留置权的探讨也仅围绕这一定位展开。
二、全国人大或其常委会应对留置权的适用对象予以明确。
依照《决定》第二条的规定,监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察,因此留置权的适用对象应该为涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为的主体。需要探讨的是,留置权是否能适用于非公职人员?如作为受贿犯罪对合犯的涉嫌行贿犯罪嫌疑人、职务犯罪共犯嫌疑人或者介绍贿赂犯罪嫌疑人?笔者认为,对非公职人员行使留置权是对该项职能的扩大解释,为相关案件查办的顺利进行,有必要将相关非公职人员纳入适用对象的范围,但是必须严格依照相应审批程序办理。
三、全国人大或其常委会应对留置权的行使时间、期限予以明确。
如果留置权定位为“两指”和“指定居所监视居住”的替代措施,留置的行使应该限于职务违法行为的立案调查阶段和职务犯罪行为的立案侦查阶段。在职务违法行为的调查阶段,留置权期限应当吸收《行政监察法》第二十条第(三)项规定,适用于上述所有公职和非公职人员,并要求监察人员不得对被留置对象实行拘禁或者变相拘禁,同时参照《公安机关适用继续盘问规定》关于继续盘问的时限规定,即一般为12小时,对在12小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的,可以延长至24小时,对特定情形可以延长至48小时。一旦案件进入职务犯罪立案侦查阶段,作为“指定居所监视居住”的替代措施,应当吸收《刑事诉讼法》第七十三、七十四条规定的关于适用对象、时限的规定,即针对在住处执行监视居住可能有碍侦查的特别重大贿赂犯罪嫌疑人,期限以六个月为止。(值得注意的是,在暂时调整或者暂时停止适用的条文中,并不涉及《刑事诉讼法》关于指定居所监视居住条文的规定,而且对特别重大贿赂犯罪的认定,也应该对《人民检察院刑事诉讼规则》相关规定作出调整)对于涉嫌其他职务犯罪的嫌疑人,是否可以适用留置措施?笔者认为虽然根据《刑事诉讼法》第七十三条,在无固定住处的条件下,其他职务犯罪嫌疑人也可以适用“指定居所监视居住”强制措施,但将留置措施在侦查阶段予以扩大适用则存在变相拘禁的风险,在监察体制改革初期,监察委应当抱持审慎行使权力的态度,不宜随意扩大留置权适用范围,但可以对《决定》中提到的十二项调查措施之后的“等”字做等外理解,对被调查对象采取《刑事诉讼法》规定的拘留、逮捕等相应强制措施。
四、全国人大或其常委会应对留置权审批程序和监督程序予以明确。
留置权涉及人身权利的剥夺,其审批的严格程度和接受监督的程度应该更严,主要涉及以下方面:其一是进入立案侦查阶段的职务犯罪案件,留置权的批准应该上提一级,由办案机关提请上一级监察委员会批准;其二是留置权的行使必须在作为法律监督机关的同级人民检察院备案并接受法律监督;其三是将留置措施的决定机关与执行机关相分离、执行场所与办案场所相分离,以达到权力相互监督制约的目的。
五、应建立留置期间全程同步录音录像制度。
对于采取留置措施的行政案件和刑事案件均适用全程同步录音录像,对谈话、询问、讯问的全过程进行录音录像,同时应予明确规定的是,留置期间的同步录音录像材料,可以作为证明取证程序是否存在违法行为、所取言词证据是否应认定为非法证据予以排除的证据。
六、应规定留置期间形成的言词证据效力。
留置期间所形成的言词证据效力应当予以分别看待:对于特别重大贿赂犯罪侦查过程中,采取留置措施期间形成的言词证据可以作为证据使用;对于其他案件在立案前采取留置措施期间形成的言词证据,应当参照《人民检察院刑事诉讼规则》第六十四条第三款的规定,在侦查阶段重新收集。
七、应规定留置期间辩护律师参与的权利。
《刑事诉讼法》关于辩护的条文并未纳入暂时调整或者暂时停止适用的范围,因此,案件进入侦查阶段后,犯罪嫌疑人自被第一次讯问或采取强制措施之日起,有权委托辩护律师,留置期间,辩护律师可以行使刑事诉讼法赋予的所有辩护权利。
党的十八届四中全会指出,要加强人权司法保障,完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督。监察委作为监督者,更必须做到自觉接受监督,望试点地区各级监察委员会在行使国家公权力的过程中,牢固树立打击犯罪和保障人权并重的意识,合理、合法行使留置权,为今后国家监察体制改革的全面开展打下坚实的基础。
作者丨潘熠 北京市尚权律师事务所律师助理,北京市检察机关原职务犯罪侦查部门侦查人员。